В настоящее время в мировой экономике имеет место кризисная ситуация, которая и в РФ затронула все сферы развития общества. «В складывающихся условиях основным источником денежного предложения стала накопленная за период высоких цен на нефть ликвидность со стороны денежных властей» [1]. Наиболее оптимальным и всеобъемлющим инструментом поддержки экономики РФ становится бюджетная политика. «Бюджетная политика государства – это совокупность мероприятий в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций» [2, c. 167]. Бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.
Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Бюджетная политика реализуется главным образом через федеральный бюджет. От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность.
Бюджетная политика РФ сводится к:
• определению доли валового внутреннего продукта, мобилизуемой в бюджет;
• установлению оптимальных взаимоотношений между федеральными органами власти и
органами власти субъектов РФ;
• оптимизации структуры расходной части бюджета;
• распределению расходов между бюджетами разных уровней;
• определению доли федерального бюджета в общей сумме консолидированного бюджета;
• управлению государственным долгом;
• определению источников финансирования дефицита бюджета и т. п.
В недавнее время было опубликовано очередное бюджетное послание Президента Российской Федерации на 2010-2012 гг., в котором обозначены основные задачи бюджетной политики:
- обеспечить исполнение социальных обязательств;
- ограничить размеры бюджетного дефицита;
- перейти к режиму жёсткой экономии бюджетных средств;
- определить оптимальные формы поддержки реального сектора экономики и финансовой системы;
- обеспечить кардинальное повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, модернизацию сети оказания услуг гражданам за счёт бюджетных средств;
- усовершенствовать механизмы государственных закупок;
- определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки и структуру налогов;
- обеспечить сбалансированность расходных полномочий и ресурсов для их обеспечения на каждом уровне публичной власти, установить ответственность за неэффективное расходование средств, создать стимулы для расширения собственного доходного потенциала;
- завершить формирование надёжной и сбалансированной пенсионной системы;
- определить и реализовать комплекс мер по созданию «безбарьерной» среды для инвалидов, а также иные мероприятия, связанные с ратификацией Конвенции о правах инвалидов [3].
Как известно, доходная часть бюджета формируется из налоговых и неналоговых доходов. Так как неналоговые доходы не претерпели кардинальных изменений и их доля в общем числе бюджетных доходов сравнительно невелика, обратимся к более детальному рассмотрению изменений, которые предлагается произвести в области налоговых доходов.
В бюджетном послании президента РФ отмечено, что доходы бюджетов всех уровней и непосредственно налогоплательщиков резко снизились, поэтому «структура и уровень налогообложения должны минимизировать искажающее и оказывать позитивное воздействие на структурные изменения в экономике, формировать комфортные условия для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности» [3].
Таким образом, «новыми» в налоговой политике можно назвать следующие меры.
1. Увеличение предельной величины процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами, в соответствии с текущими процентными ставками, что, очевидно скажется при формировании организациями прибыли, и, как следствие, снижении налогооблагаемой базы. Однако, стоит отметить, что на фоне общего снижения доходов предприятий в исследуемый период особой значимости этого изменения не смогут почувствовать ни сами предприятия, ни федеральный бюджет.
2. Установление временного специального порядка работы с налоговой задолженностью организаций, позволяющего по заявлению налогоплательщика использовать все имеющиеся инструменты изменения сроков уплаты налога. Данная мера, безусловно, может стать неким спасательным кругом для предприятий, которые находятся на грани банкротства. Однако в таком случае данная мера входит в частичное противоречие с ещё одним постулатом бюджетной политики 2009-2012 гг. – отказ в государственном финансировании предприятиям, не входящим в список градообразующих, социально и стратегически значимых предприятий, то есть предприятиям, чей бизнес пострадал не от негативного влияния кризиса, а от неграмотного менеджмента.
3. В целях исчисления налога на прибыль организаций законодательное установление возможности признания затрат инвесторов на строительство или финансирования объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры. Такая мера также стимулирует снижение налогооблагаемой базы, однако, как было отмечено в пункте 1, такая мера не способна принести значительного увеличения прибыли организаций, с одной стороны, и значительного снижения налоговых поступлений в федеральный бюджет – с другой.
4. Разработка мер налогового стимулирования повышения энергоэффективности производства. Вопрос энергосбережения на производстве стоит остро и появление такого пункта в бюджетном послании закономерно. Можно отметить, что такая мера необходима в настоящее время не только для сокращения расходов предприятия, но и для перехода отечественного производства на качественно иной уровень.
5. Совершенствование амортизации нематериальных активов. Предлагается определить срок полезного пользования нематериальными активами в 2 года.
6. Совершенствование налога на добычу полезных ископаемых, особенно в части твёрдых полезных ископаемых, например, угля, переход к налогу на основании специфических налоговых ставок, дифференцированных в зависимости от вида угля и отдельных условий его добычи.
7. Законодательная борьба с уходом от налогов. Очень много дискуссий разгорается вокруг именно этого пункта бюджетного послания. Однако стоит отметить, что не разработаны и не указаны конкретные, радикальные и новые пути решения такой животрепещущей проблемы, кроме ужесточения контрольной функции налоговых органов.
8. Инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество физических лиц), расширение налоговой автономии региональных и местных властей.
9. Скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость, прежде всего, завершение формирования кадастра объектов недвижимости.
10. Среди уже принятых Думой изменений налоговой политики также стоит отметить повышение акцизов на слабоалкогольные и табачные изделия и замену Единого социального налога на страховые взносы.
Как уже было отмечено, расходная часть бюджетов всех уровней в текущем финансовом году превысит доходную. Чиновники разных уровней отмечают, что при снижении доходной части бюджета в настоящее время мы наблюдаем рост расходной части. Поэтому достаточно предсказуемо формирование доходной части с учётом внешних и внутренних заимствований. Однако логичным является и сокращение расходов, то есть интенсивный путь развития ситуации. В бюджетном послании Президента предложены следующие пути сокращения бюджетных расходов в планируемом периоде:
- введение среднесрочных «потолков» бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики, с тем чтобы отвечающие за них министерства были заинтересованы не в постоянном наращивании расходов, а в росте их эффективности при реструктуризации действующих обязательств;
- внесение изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на повышение эффективности соответствующих расходов (однако конкретных радикальных изменений в этой части не предложено);
- обеспечение выполнения принятых решений по ограничению размеров вознаграждений руководителям и менеджерам государственных корпораций, государственных унитарных предприятий, компаний с государственным участием, а также других организаций, получающих различные виды государственной поддержки;
- работа по социально значимым проектам: непрерывное финансирование таких проектов и рост расходов в этой части в связи со снижением доходов граждан (например, повышена ставка минимальной пенсии и последующей её индексации);
- повышенная нагрузка на регионы и организации в обеспечении своей деятельности в большей степени за счёт собственных средств, оказание дополнительной финансовой помощи должно рассматриваться не как стандартное финансирование, а как временная мера;
- обеспечение большей обоснованности и прозрачности отбора получателей государственной поддержки;
- финансовое обеспечение модернизации армии и формирования её качественно нового облика;
- финансовое обеспечение выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств.
Президентом Российской Федерации неоднократно отмечалось, что несмотря на все происходящие изменения в межбюджетных отношениях, направленных на выравнивание доходных и расходных частей региональных и местных бюджетов, в этой сфере сохраняются существенные диспропорции.
Объём принятых на этих уровнях бюджетной системы расходных обязательств зачастую существенно превосходит объём располагаемых доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется. Для борьбы со сложившейся ситуацией предлагается следующее:
1) инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств бюджетов местного и территориального уровня (однако сроки и условия проведения такой инвентаризации не указаны);
2) обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
3) обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объёмов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;
4) усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления об объёме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых произошло снижение доходов;
5) создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, а также для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счёт развития и поддержки малого и среднего предпринимательства;
6) выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг, а также на повышение качества (объёма) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации;
7) переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;
8) активное расширение региональных и местных полномочий с учётом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;
9) рассмотрение вопроса о разработке механизма компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам выпадающих доходов в связи с льготами и изъятиями из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством;
10) повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за выполнение возложенных на них функций вплоть до введения административной ответственности за невыполнение возложенных обязательств;
11) оптимизация расходов, принятие всех мер по мобилизации доходов и сокращению дефицита, повышение ответственности при самостоятельном принятии новых обязательств, в том числе решений по регулированию оплаты труда в бюджетной сфере, на региональном и местном уровнях с учётом имеющихся бюджетных ограничений;
12) включение в бюджетное законодательство положения об обязательном формировании стабилизационных фондов в субъектах Российской Федерации, имеющих многоотраслевую структуру экономики.
Проведя анализ изменений бюджетной политики Российской Федерации на прогнозируемый период (2009-2012 гг.) необходимо отдельно остановиться на некоторых пунктах.
Во-первых, как неоднократно отмечали представители правительства и прессы, бюджетная политика предстоящего периода носит ярко выраженный социальный характер. Она направлена на смягчение негативных последствий кризиса и одновременную модернизацию производства и экономики в целом.
Среди основных изменений в области доходной части можно выделить изменение единого социального налога, повышение акцизов на ряд товаров, налоговое стимулирование энергосбережения, борьбу с тенденцией ухода предприятием от уплаты налогов и другие. Среди изменений в расходной части бюджетов всех уровней можно отметить сокращение средств на содержание управляющего аппарата, ужесточение контроля над освоением целевых средств, использование более взвешенного подхода к выбору финансируемых инвестиционных проектов, снижение социальной напряжённости путём улучшения ситуации на рынке труда, индексации и увеличения пенсии и социальных пособий. В сфере межбюджетных отношений бюджетам нижестоящих уровней предоставляется большая самостоятельность, однако вместе с этим отмечается и повышение ответственности.
___________________________
1. Гонтмахер Е. Испытание бюджетом / Е. Гонтмахер // Институт современного развития. − 2008, 1 дек. − Режим доступа: www.riocenter.ru/news/analytics/3842
2. Трошин А. Финансы и кредит: учебное пособие / А.Н. Трошин и др. − М., 2009.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах // Президент России. − Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/8192
© Т.В. Любицкая, 2010
© А.В. Шостак, 2010
Материалы сайта могут содержать информацию, не подлежащую просмотру
начало статьи